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关于土地承包经营权纠纷案件审理疑难问题的调研
作者:巴根那  发布时间:2014-12-05 11:33:16 打印 字号: | |

    随着我国城镇化、工业化、市场化步伐的不断推进所带来的土地征收等因素的影响,城市郊区农村土地经济价值大幅提高,以土地权属,土地征用,土地的使用、收益、流转、收回及合同的履行等因素为诱因引发的纠纷越来越多。

     一、土地承包经营权纠纷案件的审理现状

    (一)案件发展态势 

    2009年至2013年,通辽市辖区内八个基层法院共审理一审土地草牧场承包经营权纠纷案件3105件。除2010年之外,收案情况基本持平,分析全市法院的案件审理情况,目前此类案件主要呈现以下几个特点:(1)案件类型日益呈现出多样性;(2)诉讼主体和法律关系日趋复杂;(3)农村土地承包经营权纠纷案件以判决方式结案比率高,调解率低;(4)容易引起矛盾激化和集体性上访事件。 

    (二)案件多发原因

    农村土地承包案件多发有着各种各样的因素,总的来说有以下几方面:(1)发包程序不规范;(2)发包人的主体资格混乱;(3)合同签订不规范;(4)违规发包预留机动地;(5)因发包方、承包方违约引发纠纷;(6)因国家农村土地政策调整,村集体的多数成员或流转合同的原承包方要求终止合同的产生的纠纷;(7)确权不明、边界不清引发纠纷;(8)法律意识淡薄,合同流转过程中发生纠纷;(9)村民与村集体之间的征收补偿费纠纷;(10)家庭成员之间的征收补偿费分配纠纷;(11)非集体组织成员与村集体之间的征收补偿费纠纷;(12)集体经济组织成员权资格问题。

    二、土地承包经营权纠纷案件审理难点及对策

    (一)关于土地承包合同解除问题

    在审判实践中,常发生发包方以合同约定的承包费偏低或其它原因为由要求解除承包合同,新任村委干部对前任村委干部与村民订立的土地承包合同拒不认可,对未到期的承包经营合同单方解除后另行发包给他人,或自己承包;一些农村干部法治观念淡薄,工作方法粗暴,承包户履行合同中稍有瑕疵,就随意单方解除其承包合同,另行发包他人。

    我们认为可以分以下五种情况处理:

    1、法定解除或约定解除条件成就而请求解除的,应当解除。

    2、未经村民委员会或村民代表大会民主议定程序发包,村民委员会或村民小组请求解除的,可以解除;但承包人已经进行了大量投入,或者承包人已经营时间较长的(我们掌握一年以上),一般不予解除。

    3、承包人改变土地用途的,一般不予解除,除非有证据证明发包人劝阻无效,或承包人进行破坏性经营难以恢复的。在本院审理的部分土地纠纷案件中发现存在大量的承包人在承包的林地、苗圃地上种植玉米的情况,而村委会往往会以承包人改变土地用途为由要求解除合同,对此类案件我们认为,只要承包人仍按承包土地时的状况,继续在承包地上种植树木,不存在破坏土地价值的情况下,对其通过种植其他经济作物提高收益的行为应给予保护,在此情况下村委会以承包人改变土地用途为由要求解除合同的行为,我们一般不予支持。

    4、家庭承包方式的承包人自愿解除承包合同,应当有书面申请,否则不能视为自愿。

    5、关于口头换地合同的解除。换地双方不仅交换土地经营,而且将土地经营权证、土地承包合同书互换,并且按照互换以后的土地领取粮食直补等补贴的,应当认为是转让性质的互换,对于换地时间长,村委会没有提出反对意见的,应当认为互换合同成立,不得解除;对于交换土地经营并交换土地经营权证等合同性证明文件,但没有按照互换后的土地领取粮食直补等补贴的,一般也应按转让性质的互换认定,除非有其他证据足以证明非转让性质互换。对于没有交换土地承包经营权证书等权利证明文件的,一般不宜认定为转让性质互换,应认定为不定期的转包性质的互换,合同任何一方可以随时主张解除,法院也应判令在合理期间内解除互换合同。

    (二)农村集体经济组织成员资格确定问题

    在如何确定农村集体经济组织成员资格等问题上各地认定标准不一,从而导致执法不统一。农村土地纠纷主体与其他民事案件主体相比,其特殊性在于,主体只有取得成员的身份资格后才能享有征地款分配权和土地承包经营权等村民待遇。实践中比较普遍的做法是或以当事人的居住地为依据,或以其户籍所在地为依据,以此认定集体经济组织成员的资格。但其极有可能“两头”否定诸如“外嫁女”离婚、丧偶女性、大中专在校生、服刑人员等特殊群体的成员资格,以此剥夺他们的收益分配权,造成两头权利都悬空。上述特殊群体由于身份上的不稳定性,致使其收益分配权极易丧失。以大中专学生为例,过去只要其一经录取,其身份即发生变化,毕业后由国家统一分配工作,与所在乡、村存在经济联系的可能性不大。而国家取消统分工作和严峻的就业形势,使许多毕业生不能保证其在城市工作,相反,有相当一部分待业毕业生滞留家中,在未正式参加工作前,他们理应享有收益分配权。正是社会对上述特殊群体权利的漠视、法律和政策等原因,致使许多人无法享受土地上的诸项权利。

    因此,我们在考虑各种因素后进行了综合分析判断:(1)要以当事人户籍所在地为认定基础。(2)要以该当事人是否长期与其他集体经济组织成员享有同样待遇作为辅助认定条件。(3)仅有户籍在该集体经济组织,但从未或很少享受过该集体经济组织成员权利的,应认定为“空挂户”,不认定其成员权利。(4)在户籍地和实际居住地都享受权利,应视具体情况确定其成员权,我们认为应倾向于实际居住地,但无论如何,该当事人也只能享有一地成员权。

    (三)征收耕地补偿费的分配问题

    我院联合通辽市国土资源局发出司法建议,建议政府部门应当按照以下方式解决征收耕地补偿费的分配与分割的问题:

    (1)严格区分土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的性质、标准和被补偿主体。土地补偿费是对土地所有权人的补偿,应当归村集体经济组织所有(村或组);安置补偿费应当用于安置被征地农民(本集体经济组织成员);地上附着物和青苗补偿费应归所有权人所有。(现在很多地方政府,一般不区分补偿费的性质,造成流转后土地补偿分配困难,法院无法裁决,很多法院也不受理此类案件。)

    (2)严格区分土地承包方式,即家庭承包方式还是其他承包方式(农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式,不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地,可以采取招标、拍卖、公开协商等其他方式承包)。凡未纳入第二轮家庭承包范围的土地(机动地、新增农用地、“四荒地”)并以其他方式承包的,其征地补偿费、安置补助费归集体经济组织。征用土地时以其他方式承包土地的承包合同自然解除,其地上附着物的补偿归承包人所有。

    (3)以家庭承包方式承包的土地,依法依规转包、出租、互换、转让的,土地补偿费归集体经济组织所有,安置补助费归原承包人;地上附着物补偿归所有权人,合同另有约定的从约定。

    (4)无论是以其他方式承包的土地,还是以家庭承包方式承包后转包转让的土地,承包合同另有规定的按合同规定执行,但合同违反法律强制性(效力性)规定的除外。当事人发生争议的,可以通过诉讼方式解决。

    (5)无论以任何方式承包土地,因承包人投入补偿发生纠纷,可以采取协商的方式解决,也可以通过诉讼的方式解决。

    当然,由于我国相关立法不健全及历史原因在审判实践中,审判难点比较多,在这里就不一一列举了。

    三、土地承包经营权纠纷案件的司法应对措施

    (一)发挥能动司法,注重农民生存权保障

    1、根据最高人民法院相关指导意见,对返乡农民工因土地承包经营权流转费用明显偏低或者返乡后流转合同期限尚未届满而引发的纠纷,特别是返乡农民工因此陷于生活困难的案件,在当地党委领导、政府支持下,加大调解力度,多做对方当事人的工作,努力实现双方当事人利益的平衡。调解不成的,根据当事人和案件的具体情况,按照公平原则妥善处理,以最大限度避免返乡农民工因生活无着而引发新的社会问题。依法充分保护农村集体成员特别是妇女、儿童的合法权益。

    2、按照物权法、最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》等法律、司法解释的相关规定,妥善处理好征地补偿费用分配等纠纷。

    3、在处理土地承包经营权流转纠纷案件中,按照既有利于土地承包经营权有序流转和规范流转,也有利于农民土地承包各项合法权益得到充分保障的原则,切实审理好有关违反法律、国家政策规定,借土地承包经营权流转之名损害农民土地承包经营权的纠纷案件。

    4、建立健全案件繁简分流和速裁工作机制,快速化解矛盾,提高诉讼效率。对于边远地区或者纠纷集中地区,人民法庭加大巡回办案力度,努力做到就地立案,就地审判,当即调解,当即结案,就地执行,切实方便农民群众诉讼。

    (二)情势变更原则的审慎适用

    前些年,基于各种原因农民弃耕、撂荒承包地的现象较为普遍,将承包地流转给他人耕种的现象也广泛存在,有的约定由实际耕种人向承包人交纳一定的费用,有的约定由实际耕种人自行负担相应农业税并自取收益,有的甚至约定由承包人向实际耕种人交纳一定的费用。国家政策调整,土地利益激增,现承包人要求收回承包经营权,对此类案件处理,审判实践中存在不同的观点。我们认为,此类纠纷可以依照情势变更原则和公平原则处理。实践中对于当事人签订转包合同如约定转包期限较短、土地面积较少的一般通过调解方式处理。对于转期限较长,影响农民生产、生活的,在调解不成的情况下,一般根据公平原则调整。

    (三)司法建议作用的充分发挥

    司法建议制度是一项有中国特色的司法制度,它在强化司法监督、树立司法权威、延伸审判职能、扩大办案效果方面发挥了重要的作用。针对农村土地承包经营权纠纷案件的多发和原因,在审判实践中发现的有关管理部门在制度上、工作上存在的问题,建议他们健全规章制度,堵塞漏洞,提出改进和完善管理工作的建议。例如,我院对在农用地征收补偿过程中发现的相关问题向市国土资源局发出司法建议,得到该局的高度重视,后通辽市政府向全市转发了我院与市国土资源局联合发出的建议,以便于在源头上遏制此类纠纷。

    四、土地承包经营权的立法完善建议

    (一)完善村民委员会的议事程序规范

    应当对村民会议、村民代表会议的设立、议事内容、议事程序等作出明确规定,严格规范村委会决策程序。通过立法程序,加强政府部门的监管职能,监督管理村民代表选举、备案、议事规则、议事范围、立卷、归档等程序事项。使村级重大决策有法可依,有程序可循,保障农民群众民主决策权利,提升村委会自治职能和服务功能。

    (二)规范流转制度,健全流转市场机制

    1、充分发挥市场配置资源的基础性作用,健全流转市场机制。着眼于土地流转中存在的突出问题,建立健全管理制度,促进土地规范、有序和健康流转,积极探索,突出创新性,注重规范性。

    2、建议制订土地承包经营权证正副本制或建立土地承包经营权流转登记制度,预防纠纷发生。

    3、建立和完善土地租金预付制度、提供农业保险补贴和设立风险保证金等制度,健全土地流转风险防范机制;推广使用土地流转示范合同,提高合同签订率,依法完善流转合同备案、审查和履行情况监管等制度。

    4、规范以流转差价营利的经营行为。在流转过程中,一些人不以实际经营为目的,而是在受让土地承包经营权后,又以有偿方式将其流转给第三人,以流转差价营利。此类案件易存在欺诈行为,有可能造成最后承包者利益受损,有必要对这类营利行为进行规范。

 

 

                       作者单位:通辽市中级人民法院   

责任编辑:董丽
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